Mecanismos y procedimientos relacionados con el derecho a la información y a la participación

Planeación democrática del desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) se elabora al inicio de cada administración del gobierno federal, es decir, de la o el presidente de la República, para:

(a) Establecer las prioridades nacionales para impulsar el desarrollo nacional 

(b) Realizar un diagnóstico de la situación actual y de la problemática para atender estas prioridades 

(c) Establecer los objetivos para atender la problemática identificada 

(d) Definir las estrategias necesarias para el logro de los objetivos 

(e) Definir indicadores y metas para dar seguimiento al logro de los objetivos

También se elaboran planes equivalentes al PND en el orden estatal y municipal, es decir, cuando empiezan las administraciones de las o los gobernadores y de las y los presidentes municipales. De los planes de desarrollo derivan los Programas Sectoriales, Institucionales, Regionales y Especiales que tienen consecuencias para la ocupación y utilización de los territorios.

La elaboración de estos planes forma parte del sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, prevista en México en la Constitución y en la Ley de Planeación. 

Estas disposiciones implican que la planeación debe ser democrática y deliberativa; debe contar con mecanismos para recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad y para incorporarlas al Plan y los programas de desarrollo; que la participación y consulta de diversos grupos sociales se hará con el propósito de que la población exprese sus opiniones para la elaboración, actualización y ejecución del Plan y los programas; y que debe abarcar a diversos grupos sociales, pueblos y comunidades indígenas, personas con discapacidad, organizaciones representativas de las y los obreros, las y los campesinos, pueblos y grupos populares, instituciones académicas, profesionales y de investigación, organismos empresariales y otras agrupaciones sociales como órganos de consulta permanente en aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad, a través de foros de consulta popular convocados para tal efecto; así como a las y los diputados y senadores del Congreso de la Unión. Además, conforme al marco jurídico vigente, las comunidades indígenas deben ser consultadas y podrán participar en la definición de programas federales que afecten directamente el desarrollo de sus pueblos y comunidades.

Ordenamiento territorial

Según la Iey, el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos busca “la ocupación y utilización racional del territorio como base espacial de las estrategias de desarrollo socioeconómico y la preservación ambiental”.

La propiedad de la tierra no es suficiente para decidir qué se puede hacer en esa tierra. Eso depende, también, del ordenamiento territorial.

La planeación, regulación y evaluación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del sistema nacional de planeación democrática. Estos procesos están a cargo de la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales (a esto se le conoce como competencia concurrente).

El ordenamiento territorial se realiza a través de distintos programas y estrategias como el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial Desarrollo Urbano, la Estrategia nacional de ordenamiento territorial; Programas estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano; Programas de zonas metropolitanas y conurbaciones; Planes o programas municipales de desarrollo urbano; y Planes o programas de desarrollo urbano derivados de centros de población, parciales, sectoriales, esquemas de planeación simplificada y de centros de servicios rurales. También se prevé la creación de Programas territoriales operativos.

 

Todas las personas tienen derecho a “participar en la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas, planes y programas que determinan el desarrollo de las ciudades y el territorio.” También se explicita la importancia de la “participación de las mujeres, personas jóvenes y personas en situación de vulnerabilidad en los procesos de planeación y gestión del territorio con base en el acceso a información transparente, completa y oportuna.”

El marco jurídico vigente contempla la “conformación plural de órganos auxiliares de participación ciudadana” que pueden ser consejos estatales, comisiones metropolitanas o de conurbaciones y consejos municipales.

Su establecimiento varía entre entidades federativas y municipios.

En el caso de los planes o programas estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano la legislación estatal establece la forma y procedimientos para que los sectores social y privado participen en la formulación, modificación, evaluación y vigilancia. Para los planes o

programas municipales de desarrollo urbano, son los municipios los que deben crear mecanismos de consulta ciudadana. Todos deben considerar los ordenamientos ecológicos y criterios generales de regulación ecológica previstos en las leyes aplicables y en normas oficiales mexicanas en materia ecológica.

Las autoridades deben difundir y poner a disposición del público información relativa a los planes y programas de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y desarrollo metropolitano aprobados, validados y registrados.

La zonificación es “la determinación de las áreas que integran y delimitan un territorio, sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y mejoramiento.” En otras palabras, la zonificación determina qué se puede y qué no se puede hacer cierto territorio.

La zonificación primaria es la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; comprendiendo las áreas urbanizadas y áreas urbanizables, incluyendo las reservas de crecimiento, las áreas no urbanizables y las áreas naturales protegidas, así como la red de vialidades primarias. La zonificación secundaria es la determinación de los usos de suelo en un espacio ediflcable y no edificable, así como la definición de los destinos específicos. Los municipios son los que formulan, aprueban o administran la zonificación de los centros de población que se encuentren dentro del mismo.  

Ordenamiento ecológico

El ordenamiento ecológico es un instrumento de política ambiental para “regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.”

Hay ordenamientos marinos y territoriales. Los ordenamientos pueden hacerse a diferentes escalas: general, regional, local y aquellos que involucran a las Áreas Naturales Protegidas.

En la formulación del ordenamiento ecológico se deben considerar los siguientes criterios:

 

El programa de ordenamiento ecológico general se formula, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática —y considerando las disposiciones relacionadas con el mismo— con el objeto de determinar: La regionalización ecológica del territorio nacional a partir de unidades territoriales que se integran considerando los principales factores del medio biofísico: clima, relieve, vegetación y suelo. Tomando en cuenta el diagnóstico de las características, disponibilidad y demanda de los recursos naturales, así como de las actividades productivas que se desarrollan y de la ubicación y situación de los asentamientos humanos existentes, en cada una de las regiones ecológicas se establecen políticas ambientales, lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como para la localización de actividades productivas y de los asentamientos humanos.

La formulación, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento ecológico general del territorio se debe de llevar a cabo conforme
a lo dispuesto en la Ley de Planeación. La Secretaría debe “promover la participación de grupos y organizaciones sociales y empresariales, instituciones académicas y de investigación, y demás personas interesadas, de acuerdo con lo establecido en el marco jurídico aplicable.» Este también reconoce que “Las mujeres cumplen una importante función en la protección, preservación y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y en el desarrollo. Su completa participación es esencial para lograr el desarrollo sustentable.»

Los programas de ordenamiento ecológico del territorio (POET) son referente para la toma de decisiones sobre desarrollo urbano y, muy especialmente, para la autorización del impacto ambiental y el cambio de uso de suelo para la realización de proyectos específicos de los distintos tipos y sectores en los que se enfoca la IPYUCC.

 

Consultas

Con frecuencia se habla de la consulta como si existiera una sola figura pero, realmente, hay distintos tipos de consultas en el marco jurídico vigente en México.

Está la consulta popular, la consulta pública en el contexto de la autorización de impacto ambiental y la consulta indígena, por mencionar algunos ejemplos. Cada una de estas figuras tienen distintos sujetas y sujetos titulares, materias, alcances, procesos y consecuencias. Se pueden complementar unas consultas con otras pero no son sustitutas.

Conforme a la obligación del Estado mexicano de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos; el diseño, ejecución y evaluación de los distintos tipos de consultas debe hacerse conforme a los principios, directrices y estándares que den una protección más amplia  los derechos generales y específicos, individuales y colectivos, de las y los sujetos titulares.

Es decir, no basta con consultar. Se debe consultar de cierta manera para que estos mecanismos o procedimientos aseguren el ejercicio de los derechos a la información, a la participación y al desarrollo de las y los sujetos en la toma o adopción de decisiones respecto de los territorios, en general, y de los proyectos de los sectores y tipos en los que se centra  la IPYUCC, en particular.

Consulta popular

Sujetas y sujetos titulares del derecho a la consulta popular Ciudadanas y ciudadanos: Varones y mujeres con calidad de mexicanos y mexicanas, 18 años cumplidos y un modo honesto de vivir

Sujetas y sujetos obligados/ relacionados con la consulta popular

Actos susceptibles de consulta popular
Temas de trascendencia nacional y regional, actos legislativos y ejecutivos

Atributos de la consulta popular previstos en el marco jurídico

Atributos de la consulta popular previstos en el marco jurídico

Limitaciones de la consulta popular

La consulta popular tiene límites tanto por su diseño como por su implementación. Entre estos está que excluye a personas adolescentes y jóvenes menores de 18 años, a quienes no están en la lista nominal o no tienen credencial vigente, a personas no binarias (no autoperciben su identidad de género en términos femenino/masculino), a personas extranjeras que viven en el país y a personas que alguien considere que no tienen un modo honesto de vivir (sin que sea explícito el criterio que se utiliza para determinarlo). Además, los temas que llegan a consulta popular suelen ser de interés para grupos con poder político o económico o con capacidad de convocatoria y logística. No llegan temas de trascendencia local, temas de trascendencia regional que no son competencia de la Federación ni temas que solo son de interés para personas y grupos históricamente o recientemente discriminados.

Marco jurídico de la consulta popular

Internacional

Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 25)
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 25)
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Artículo 23)
Observación General No. 25 del Comité de Derechos Humanos

Nacional
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(Artículos 1, 34 y 35, Fracción VIII)

Consulta indígena

Sujetas y sujetos titulares del derecho de la consulta indígena

Pueblos y comunidades indígenas -y equiparables- como sujeto colectivo

Sujetas y sujetos obligados/ relacionados con la consulta indígena

Actos susceptibles de consulta indígena

Atributos de la consulta indígena previstos en el marco jurídico

Atributos de la consulta indígena previstos en el marco jurídico

Excepciones de la consulta indígena y asuntos para los que el consentimiento libre, previo e informado es obligatorio para los Estados.

En el marco jurídico vigente no se explicitan asuntos que no puedan someterse a consulta indígena, solo se estipula que estos deben ser susceptibles de afectar a los pueblos y comunidades indígenas o equiparables. Además, hay algunos asuntos o circunstancias para los que no basta con la mera consulta sino que la obtención del consentimiento libre, previo e informado es obligatorio para los Estados como el Estado mexicano.

Entre estos asuntos está:

Limitaciones de la consulta indígena

La consulta indígena tiene límites derivados tanto del marco jurídico vigente como de su aplicación. Por ejemplo, por un lado, la mayoría de las actividades y proyectos que se relacionan con los sectores y tipos de proyectos abordados en la IPYUCC son considerados, por ley, de utilidad pública, lo puede limitar las consecuencias de la consulta indígena si no se considera el principio pro persona y la jerarquía jurídica de la Constitución y el derecho internacional de los derechos humanos respecto a dichas leyes. Por el otro lado, dada la intersección que existe, en ciertos territorios, entre núcleos agrarios (como ejidos y comunidades agrarias) y pueblos indígenas se comete el error de convocar a los primeros como si fueran equivalentes o sustitutos de los segundos dejando fuera tanto a la población susceptible de ser afectada por la medida o proyecto como al resto del sujeto colectivo del pueblo o comunidad indígena que no tiene derechos de propiedad.

Marco jurídico

Consulta en el contexto de la autorización de impacto ambiental

Sujetas y sujetos titulares del derecho a la consulta pública en el contexto de la autorización de impacto ambiental 

Sujetas y sujetos obligados/relacionados con este tipo de consulta pública

Obras o actividades que requieren previa autorización en materia de impacto ambiental:

El marco jurídico vigente también especifica las obras o actividades no deben sujetarse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental por su ubicación, dimensiones, características o alcances no produzcan impactos ambientales significativos, no causen o puedan causar desequilibrios ecológicos, ni rebasen los límites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas referidas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

Para obtener una autorización de impacto ambiental las y los interesados en promover cierta obra o actividad (proyecto) deberán presentar a la Secretaría una manifestación de impacto ambiental (MIA) que debe contener, por lo menos, una descripción de los posibles efectos en el o los ecosistemas que pudieran ser afectados por la obra o actividad de que se trate, considerando el conjunto de los elementos que conforman dichos ecosistemas, así como las medidas preventivas, de mitigación y las demás necesarias para evitar y reducir al mínimo los efectos negativos sobre el ambiente

Una vez que la Secretaría reciba una manifestación de impacto ambiental, e integre el expediente correspondiente, la pondrá a disposición del público para que pueda ser consultada por cualquier persona

La Secretaría, a solicitud de cualquier persona de la comunidad de que se trate, puede llevar a cabo una consulta pública, conforme a las ciertas bases. Primero, la Secretaría pública la solicitud de autorización de impacto ambiental en la Gaceta Ecológica y el promovente de la obra o actividad pública un extracto del proyecto en un periódico de amplia circulación en la entidad federativa de que se trate.

Después, cualquier ciudadano o ciudadana, puede solicitar a la Secretaría ponga a disposición del público en la entidad federativa que corresponda, la manifestación de impacto ambiental. Si se trata de obras o actividades que puedan generar desequilibrios ecológicos graves o daños a la salud pública o a los ecosistemas, la Secretaría, en coordinación con las autoridades locales, puede organizar una reunión pública de información en la que el promovente explique los aspectos técnicos ambientales de la obra o actividad de que se trate.

Cuando se ponga a disposición del público la manifestación de impacto ambiental, cualquier persona interesada puede proponer el establecimiento de medidas de prevención y mitigación adicionales, así como las observaciones que considere pertinentes.

Finalmente, la Secretaría agrega las observaciones realizadas por las y los interesados al expediente respectivo y consigna en la resolución que emita el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que se hayan formulado por escrito. Para todos estos pasos, la ley establece plazos reducidos (de unos cuantos días) y la secuencia en la que se deben cumplir.

Atributos previstos en la Ley

Consecuencias

Límites de la consulta pública en el contexto de la autorización de impacto ambiental

Marco jurídico

Internacional:

Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú)

Nacional:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Artículo 1)

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (Artículo 2, Fracción VII, y Artículos 34, 40, 41 y 43)

 

Evaluación Ambiental Estratégica

  • La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) es un proceso que se realiza en algunos países para la planeación regional, mediante la integración de la dimensión ambiental en las decisiones estratégicas sobre los territorios, a fin de determinar los efectos ambientales y sociales en el entorno, a mediano y largo plazo. La EAE a diferencia de la MIA evalúa aspectos ambientales de manera integral en una región y no sobre proyectos individuales específicos.
  • En México, la EAE no se ha incorporado totalmente como parte de la política ambiental. Sin embargo, en 2016 se estableció en la Ley de Transición Energética la obligación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) de realizar este tipo de evaluaciones para zonas que tienen un alto potencial de generar energía eléctrica con fuentes limpias. En estos casos el objetivo de la EAE es “determinar las características relevantes de los ecosistemas potencialmente afectables por los proyectos, valorar regionalmente los impactos ambientales potenciales y dictar las medidas de prevención y control a las que deben sujetarse los desarrolladores de los proyectos.” La Ley también establece que la SEMARNAT deberá instrumentar las medidas que resulten de la evaluación y también le mandata hacer más expeditas las autorizaciones ambientales de los proyectos de generación de energía que se propongan.
  • Hasta ahora no se ha emitido un lineamiento que regule la forma y procedimientos que deben seguirse para hacer las EAA. De hecho, la SEMARNAT no ha llevado a cabo ninguna evaluación en zonas que tienen mucho potencial eólico, solar, hidroeléctrico y geotérmico en el país. Independientemente de ello, cuando se realice, la autoridad tiene la obligación de hacer la EAE protegiendo y garantizando el derecho a la participación y a la información.

Evaluación de impacto social

La Evaluación de Impacto Social es un proceso que deben hacer las empresas interesadas en realizar proyectos energéticos. El documento que resulta se presenta ante la Secretaría de Energía, antes de iniciar proyectos de generación de electricidad (solares, eólicos, ciclo combinado o hidroeléctricos), de exploración y extracción de hidrocarburos (pozos petroleros), de almacenamiento, transformación, transporte y venta de hidrocarburos (refinerías, gasolineras o gasoductos), entre otros.

La EVIS evalúa los impactos sociales, es decir, las consecuencias, positivas o negativas, que se pueden experimentar o percibir de forma individual o colectiva, y que pueden incidir en los derechos y la forma de vida de una comunidad: cultura, cohesión, estabilidad, servicios e

instalaciones, actividades económicas, entorno físico, salud y bienestar.

Para hacer la EVIS, las empresas deben impulsar procesos participativos para integrar el punto de vista de las comunidades sobre los aspectos del proyecto que puedan afectarles. La EVIS debe hacerse observando como principio la protección de los derechos humanos y adoptando medidas para prevenir que se cometan violaciones a ellos. También debe hacerse con un enfoque que permita evitar que, en la realización del proyecto, las diferencias de género sean causa de desigualdad, exclusión o discriminación.

La EVIS debe contener, al menos, los siguientes elementos:

Mecanismos y procedimientos relacionados con la participación por sector de los proyectos a realizar

Todas las autoridades –del orden federal, estatal y municipal de gobierno– están obligadas a respetar, promover, proteger y garantizar el derecho a la participación en la adopción o toma de decisiones. 

Sin embargo, no todas las leyes mexicanas que regulan los proyectos de los distintos sectores y tipos abordados en la IPYUCC contemplan explícitamente ciertos mecanismos y procedimientos de participación.

El hecho de que estos mecanismos y procedimientos no se contemplen explícitamente en las leyes de los sectores y tipos de proyectos no exime a las autoridades de cumplir con sus obligaciones en la materia. De hecho, esa obligación incluye que se tienen que establecer “estructuras permanentes oficiales para asegurar que tanto las autoridades públicas como las y los titulares de derechos comprendan ampliamente, acepten y hagan efectiva de forma sistemática la participación en los procesos de adopción de decisiones.”

Estas estructuras “deben ser accesibles e inclusivas para las personas y los grupos marginados o discriminados, incluidos los de entornos socioeconómicos desfavorecidos, en particular las mujeres y las niñas. Deben establecerse mecanismos permanentes específicos para la participación de grupos que han sido históricamente excluidos, o cuyos puntos de vista y necesidades no se han atendido de forma suficiente en los procesos de adopción de decisiones, por ejemplo, los pueblos indígenas… y las personas con discapacidad.”

Plataforma Nacional de Transparencia (obligaciones de transparencia y solicitudes de acceso a la información)

El derecho de acceso a la información implica poder solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir información.  Toda la información generada, obtenida, adquirida, transformada o en posesión de los sujetos obligados es pública y accesible a cualquier persona en los términos y condiciones que se establezcan en las leyes en la materia.

Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su información y proteger los datos personales que estén en su poder: cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades Federativas y municipal. Los sujetos obligados deben documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones.

La información que tienen los sujetos obligados se puede pedir a través de una solicitud de acceso a la información. Dichos sujetos deben entregarla en ciertos establecidos por ley o justificar los motivos por los que no la entregan.

Los sujetos obligados tienen obligaciones de transparencia por las que deben poner a disposición del público cierta información, y mantenerla actualizada, en sus sitios de internet y a través de la Plataforma Nacional de Transparencia. Es decir, que las personas deben de poder acceder a esa información sin tener que hacer solicitud de acceso. Ejemplos de dicha información pública:

Tanto las solicitudes de acceso a la información como el acceso a la información puesta a disposición del público por obligaciones de transparencia se hace a través de la Plataforma Nacional de Transparencia

https://www.plataformadetransparencia.org.mx/web/guest/inicio

Gaceta ecológica

En la Gaceta Ecológica la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o equivalente publica el listado de ingreso de proyectos y emisión de resolutivos derivados del procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Entre estos están las solicitudes de autorización de impacto ambiental, los informes preventivos y las manifestaciones de impacto ambiental, los trámites unificados de cambio de uso de suelo y/o aprovechamiento forestal; así como la información oficial relacionada con las áreas naturales protegidas y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

La Gaceta Ecológica se publica quincenalmente y están disponibles las gacetas desde 2003.

La búsqueda de información en la Gaceta Ecológica tiene ciertas limitaciones. La revisión debe hacerse año por año y gaceta por gaceta. No es posible hacer una búsqueda avanzada con palabras clave entre gacetas. El formato en el que se descarga la información no es comprensible ni accesible para cualquier persona. Además, los nombres de promoventes y/o de los proyectos que aparecen en la Gaceta Ecológica pueden no coincidir con los que se divulgan o conocen en los territorios.

Este es el enlace para consultar la Gaceta Ecológica http://sinat.semarnat.gob.mx/Gaceta/aniosgaceta.

La clave que se le asigna a cada uno de los proyectos, y que aparece en la Gaceta Ecológica, es importante para hacer seguimiento a los trámites relacionados con el impacto ambiental de los mismos.

El historial de esos trámites se puede revisar aquí: https://apps1.semarnat.gob.mx:8443/consultatramite/inicio.php

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